浅析PPP的四个认识误区

当前，全国上下正在大力推进政府和社会资本合作（PPP）工作。在具体操作工作中，各地各部门也面临着一些困惑，导致工作推进存在一定困难。我们认为，要顺利推进PPP工作，需要走出四个认识误区： 

　　误区一：PPP程序复杂，操作麻烦 

　　按照财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称《指南》），PPP项目操作流程包括5个阶段19个节点。一些地方和部门认为这些流程过于复杂，操作起来比较麻烦，甚至认为可能会影响到项目的推进速度。 

　　我们认为，一方面，上述操作流程并不都是实行PPP模式新增加的流程，采用传统建设模式也需要经过项目可行性研究论证、项目招投标、合同签署、工程审计、款项支付等诸多环节；另一方面，《指南》规定的5个阶段19个节点是对于项目全生命周期管理而言的。 

　　事实上，在完成项目政府采购程序后，一个PPP项目就可以认定为已经基本落地。而后期的项目执行和项目移交是在整个项目生命周期内的若干年（一般规定10年以上）来完成的。因此，PPP工作不存在过于繁琐的问题。 

　　误区二：把PPP模式与项目建设混为一谈 

  PPP只是提供了项目建设的一种运作模式，它可以相对独立于项目建设之外先行推进。 

　　如有的建设项目由于规划设计需要调整等原因，整个投资额度以及建设标准都可能发生变化，但如果PPP实施方案对于项目运作方式、交易结构、风险分配、回报机制等核心指标已经确定，我们认为就可以开展社会资本采购，签订PPP合同，实现项目尽快落地，而不需要等到项目的规划设计调整完成后再来推进PPP工作。 

　　误区三：PPP融资成本不一定比传统模式融资成本低 

　　一些地方和部门认为，当前整体融资环境比较宽松，通过传统建设模式融资成本比较低，因而不需要采取PPP模式。 

　　我们认为，今年以来，为实现稳增长目标，国家有关部门在投资拉动方面实行了相对宽松的融资政策，对地方基础设施建设投资给予了比较优惠的融资利率。但在国家实施稳健货币政策的大背景下，这种宽松的融资环境是不可持续的。 

　　特别是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确规定：剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。因此，从政策角度看，通过传统模式融资进行项目建设今后将难以实现。 

　　通过PPP模式，可以将项目建设施工利润摊薄到项目全生命周期，使得社会资本可以接受相对较低的回报率，从而降低政府融资成本,这是传统融资方式不可能达到的效果。 

　　误区四：财政与发改部门在PPP工作中互为竞争关系 

　　按照职责分工，财政部门主要负责公共服务领域PPP工作，而发改部门主要负责传统基础设施领域PPP工作。有人因此认为，财政与发改部门在PPP工作中互为竞争关系。 

　　我们认为，财政与发改部门都是政府的工作部门，履行的都是政府职能。虽然分工不同，但在PPP工作中更应该强调合作，而不是竞争。 

　　对于任何一个PPP项目，财政部门在准备阶段都需要开展物有所值评价和财政承受能力论证，在实施阶段需要开展绩效评价，在移交阶段需要进行资产评估和资产接收工作。特别是对于政府可行性缺口补贴和政府付费项目，需要财政部门将政府支出纳入中长期财政规划和年度财政预算管理。同时，PPP项目需要发改部门审批立项。 

　　今年5月28日，财政部、国家发改委联合印发《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32号），要求各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文；对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。希望这种部门联合协作机制今后能够得到进一步巩固和加强。