省级PPP基金运作模式解析

时间：2016/12/2 14:00:16 作者：周明来源：原创查看：144 评论：0

随着我国PPP模式推广正式步入第三年，PPP基金也渐呈星火燎原之势。国办发[2015]42号明确指出，“鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。”去年底，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，进一步规范政府投资基金的管理。目前，不少省份已经成立或正在筹建省级政府参与的PPP基金。道PPP根据各省份PPP基金的相关文件，比较了江苏、山东、河南、四川、云南五省PPP基金的异同，介绍了其它各省份筹建PPP基金工作的进展，反映出各地对PPP基金运作模式的尝试，并以江苏PPP融资支持基金为例，具体介绍其经验做法，供大家了解、研究、探索PPP基金运作参考。
已经成立的省级PPP基金

江苏、山东、河南、四川、云南五省都已经成立了PPP基金，其基金设立方案也已经公布（具体方案见附件）。道PPP删繁就简，通过表格的形式对其进行比较，如下表所示

发起省份	江苏省	山东省	河南省	四川省	云南省
基金规模	人民币100亿元，每20亿元为一个子基金	800亿	50亿	第一期37.25亿，第二期12.75亿	第一期定位50亿元以上，根据PPP项目情况逐年增加
基金期限	10年（10年到期后如仍有项目未退出，经出资人同意可延长）；基金所投资具体项目期限不超过5年（包括回购期）	不超过10年（确需延长存续期时，需报省级股权投资引导基金决策委员会批准）	5-7年	原则上定为8年（必要时经基金股东会或合伙人会议审定可延展2年）	暂定10年（到期后如仍有项目未退出，经出资人同意可延长）
基金架构	母基金+子基金	母基金+子基金	未明确设立子基金方案	不设立子基金	母基金+行业子基金
基金管理	五个省的基金均在方案中明确了基金在项目审定、投资决策、投资申报管理、风险控制方面的管理制度。其中，投资申报流程管理和风险管理方面各基金做法基本一致。项目审定和投资决策的负责机构根据各基金组织架构不同有所区别。
出资构成	均由各自的政府出资方和其他出资方构成，其中政府出资方包括财政部门、政府委托的国有投资公司，其他出资人均由金融机构和其他社会资本方构成。出资比例上，各基金都通过少量财政资金撬动金融和社会资本，将财政资金放大了5倍以上。
投资范围	各省基金均仅限于投资本省范围内的PPP项目，优先支持和重点支持的PPP项目各有侧重。
投资模式	方案中投资模式均以股权投资和债权投入两种方式为主，辅以其他方式，如项目前期费用补贴和示范项目奖励（河南）、融资担保（四川）。部分基金在设计投资模式时，遵循分散配置原则，明确对单个项目投资规模中股权与债权投资比例进行控制，以达到分散风险和带动社会资本的双重作用（江苏、四川）。
退出机制	实行股权投资的，到期优先由项目的社会资本方回购，社会资本方不回购的，由市县政府方回购，并写入项目的PPP合作协议中；实行债权投入的，由借款主体项目公司按期归还。其他投入方式按约定协议方式退出。
收益分配	各基金均采取优先与劣后的结构，其他出资人作为优先级，主要由财政出资人作为劣后级。优先级享有基金收益中的固定收益，且固定收益以贷款基准利率的一定比率设定最高限制，浮动收益在其他出资人之间进行分配或在优先级、劣后级出资人之间进行分配。对于收益分配在优先级和劣后级出资人之间的分配比例以及协议的社会资本回报价格，劣后级资金对优先级资金的补贴保障程度，各基金分别做出不同的规定。

正在筹建的省级PPP基金

此外，河北、山西、福建、湖南、海南、陕西等省也在积极筹建各省的PPP基金，相关工作进展如下：

河北省为了更好地推广PPP模式运用，发挥财政资金引导作用，为京津冀协同发展重大战略提供资金支持，将设立100亿元的“PPP京津冀协同发展基金”,首批基金规模为30亿元。100亿元的PPP京津冀协同发展基金将在三年内分批落实到位，其中省财政出资10亿元，银行机构、保险、信托资金以及其他社会资本出资90亿元，财政资金作为引导资金，将实现10倍左右的放大效果。

山西省财政厅与北京首创集团、兴业银行达成了战略合作框架，共同发起设立“山西省改善城市人居环境PPP投资引导基金”。该投资引导基金重点用于城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通等领域的PPP项目。目前，基金已经省政府批准，进入实质性操作阶段。

福建省政府办公厅印发通知，要求进一步在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）试点，同时设立“福建省PPP引导基金”，通过市场运作，参与省内PPP项目的融资合作。依托省海峡股权交易中心等各类产权、股权交易市场，为社会资本提供进入与退出的渠道。

湖南省财政厅积极支持设立PPP融资基金，该基金拟分3年到位，每期基金由省财政出资一部分，向银行、保险等社会资本募集一部分，同时充分调动市州、县市区的积极性。目前，湖南省财政厅已拟订初步方案，优化修改后报湖南省政府审定实施。

海南省政府近日发布了《关于鼓励在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》，鼓励公共服务领域采用政府和社会资本合作（简称PPP）模式，拟成立省级PPP中心，设立“海南省级PPP基金”，以吸引更多金融和社会资本进入公共服务领域，拓宽PPP项目融资渠道。

陕西省级财政将出资引导设立“陕西省PPP融资支持基金”，采取股权、债权或股债组合等多种形式，重点投向纳入陕西省PPP项目库且通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，提高PPP项目的融资能力。

省级PPP基金的运作模式

根据目前江苏、山东、河南、四川、云南五省已发布的PPP基金试行实施方案，目前省级政府参与发起设立的PPP基金在运作模式上主要分为以下三种：

模式一：

地方平台公司作为政府出资人代表，组织发起设立PPP基金，基金实行母子基金两级架构。

该模式下由省财政厅、金融办等政府机构组建的决策委员会负责引导基金（母基金）层面的管理决策，确定投资重点、让利政策以及拟参股子基金等重大决策事项。省财政厅负责优先选择通过“物有所值”、财政承受能力等可行性论证、符合PPP规范要求的项目向子基金管理机构推荐。

子基金由政府引导基金（母基金）、社会资本、专业基金管理机构以有限合伙方式成立。地方平台公司与社会投资人、基金管理机构签订出资人协议。基金管理机构作为普通合伙人（GP）按照市场规则负责子基金投资项目决策和投后管理，其他两方作为有限合伙人（LP）按约定取得回报，但不直接参与基金投资的项目决策。地方平台公司根据授权代行引导基金出资人职责，对子基金运营进行监督，并定期向省财政厅报送引导基金及参股子基金的运行情况。

模式二：

地方平台公司作为政府出资人代表，组织发起设立PPP基金，不设立子基金。

该模式下PPP基金管理架构由政府主管部门、受托管理机构（地方平台公司）和基金管理公司共同组成。其中，基金管理公司和投资人组建投资决策委员会；省财政厅负责对项目进行初审及拟定项目推荐名单。投委会最终通过审定的项目，由基金管理人与项目公司签订协议。

基金管理人的选定方式分为两种，一是由主要出资人指定，二是由受托管理机构（地方平台公司）通过择优选择确定。

模式三：

财政直接出资，联合金融机构和社会资本发起设立PPP基金，进一步划设子基金并通过政府购买服务方式引进专业基金管理机构。

该模式下由财政直接出资联合金融机构共同发起设立PPP基金，政府出资方包括省财政厅，也可能包括部分市县财政局。由政府出资人、其他出资人单位相关负责人、投资顾问等共同组成投资决策委员会和项目审定委员会。投资决策委员会负责审定基金章程、项目投资策略、监管制度、收益分配办法等重大事项。项目审定委员会负责子基金具体项目投资的审定，其职能也可能合并在投资决策委员会中，即只成立投资决策委员会。一般而言，该模式下省财政厅在投委会拥有一票否决权。

该模式下政府方通过政府购买服务的方式委托有资质、有基金管理经验和业绩良好的机构管理运作。基金管理机构负责投资项目前期可行性评估、资金召集、投放、项目监管、基金账户管理、间隙资金运作、信息披露等事前、事中、事后基金全流程管理。投委会下设基金管理办公室，由省财政厅PPP中心和出资人单位联系人组成，对基金管理机构进行考核管理。

案例剖析——以江苏省PPP融资支持基金为例

江苏省PPP融资支持基金下的子基金A、子基金B已经完成签约，标志江苏省PPP融资支持基金正式落地运作。因此，本文以江苏省PPP融资支持基金为例，详述省级PPP基金的运作模式。

（一）出资人构成及比例

江苏省PPP融资基金出资人由财政出资人与其他出资人构成。其中，财政出资人包括省财政厅和部分市、县财政局；其他出资人由若干家银行机构、保险信托资金和其他社会资本组成。省市县财政在发起融资基金中共出资10亿元，占比10%，其余则通过金融机构等其他出资人采取认缴制完成基金募集。充分发挥了少量财政资金的“种子”作用，撬动了10倍金融和社会资本，扩大了基金对PPP项目的投入规模。

（二）基金管理

1. 投资决策

江苏省PPP融资支持基金管理运作模式与上文模式二对应，形成了投资决策委员会+项目审定委员会+专业基金管理机构三层决策结构，明确界定了各出资人在投资决策中的责、权、利。

首先，投资决策管理委员会由财政出资、其他出资人单位相关负责人组成，审定基金章程、项目投资策略、监管制度、收益分配办法等重大事项。其次，PPP母基金+子基金结构下，按子基金设立项目审定委员会，同样由财政出资人、其他出资人单位相关负责人组成，负责子基金具体项目有投资的审定，各出资人按出资份额享有表决权。省财政厅在投委会享有一票否决权。

基金通过政府购买服务的方式委托有资质、由基金管理经验和良好业绩的机构管理运作。基金管理机构负责资金召集、投放、项目监管、基金账户管理、间隙资金运作、信息披露等事前、事中、事后基金全流程管理。每个基金管理人将管理1个子基金，某支子基金的出资人及其所属的或有关联关系的资产管理机构不得担任该子基金的管理人。

2.基金投资项目申报管理

申报管理过程，同样发挥了出资人与专业基金管理机构的各自优势。各地申请PPP基金支持的项目需先报省财政厅PPP中心审核，再由子基金项目审委会审定通过的项目，最后委托基金管理机构与具体投资项目的政府方及社会资本方或项目公司签订协议，明确各方权利和义务。

3. 基金的日常管理

母基金日常管理以及对子基金管理机构的监督考核由投委会下设基金管理办公室负责。投委会下设基金管理办公室，由省财政厅PPP中心和出资人单位联系人组成，对基金管理机构进行考核管理。

基金管理机构则负责子基金与投资项目运营情况的跟踪管理，定期向子基金项目审委会或投委会报告。针对项目情况，基金管理机构可对项目投资期限延长或缩短向项目审委会提出建议。

4. 风险共担原则

江苏PPP融资支持基金还就收益共享、风险共担原则明确了基金风险在各出资人与基金管理机构中的分担比例。如投资项目失败，首先由基金管理机构承担10%的损失（最多不超过子基金管理费的2倍）；其次，由省财政、市县财政以子基金的出资额承担风险，项目的剩余损失由其他出资人在出资金额内按比例承担。

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